【摘要】
人民调解制度高效、灵活解决民间纠纷，促进社会和谐，维护社会稳定，被西方誉为“东方一枝花”，有效完善了我国司法制度体系。人民调解协议司法确认程序的民事诉讼立法规定，奠定了人民调解司法化的法律地位。但我们应该承认这还仅仅处于起步阶段，还有待立法规定和司法解释的进一步完善，因此，本文对人民调解制度司法化作了一个简要历史发展回顾，从人民调解制度自身存在的问题和调解司法确认程序的法律不完善问题进行现状分析，从而对人民调解司法化发展作了展望，提出一些拙见，以期促进人民调解制度完善发展。
【关键词】 人民调解 调解协议 司法确认 司法化
人民调解是在人民调解委员会主持下，以国家法律、法规、规章和社会公德规范为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使他们互相谅解、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的活动，是一项群众自治性活动，在处理民间纠纷上充分体现了其快速、方便、灵活、不拘形式的优势。人民调解这个被西方誉为“东方一枝花”的制度，为维护社会稳定、促进社会和谐作出了积极贡献。党的十六大提出构建和谐社会目标后，日益重视与发挥人民调解的作用，极大地推动了人民调解制度的发展，不断走向司法化。
一、人民调解的司法化的发展历程回顾
1982年宪法规定人民调解委员会为“基层群众性自治组织”的组成部分，确立了人民调解制度的法律地位。2002年9月，最高院颁布了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，明确了人民调解协议的性质和效力。为了进一步完善人民调解制度，司法部在2002年9月颁布了《人民调解工作若干规定》，具体规定了人民调解委员会的工作范围，组织形式以及调解的形式和程序，规范人民调解制度的运行。党的十六届四中全会构建和谐社会精神也对于人民调解制度在发展中面临的问题，提出了一些建设性的发展规划，要求人民调解制度要重点突出它的社会作用，要正确解决好人民群众的矛盾，要加强完善人民调解的报告机制，要及时有效的解决好人民提出的问题，为群众的冲突解决提供极大的便利。2011年1月施行的《人民调解法》对人民调解与人民调解组织形式的职责和原则，人民调解与人民调解程序的效率问题作进一步规定，使人民调解工作更加的有法可依，走向法律化，规范化的发展道路。2011年3月，最高院颁布《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（下称《司法确认规定》），规定了人民调解协议司法确认的程序，提供了实践的操作依据。这标志着人民调解这种传统纠纷解决途径在我国法院为中心的多元化纠纷解决体系中正式被法制化、制度化吸收。[1]让人民调解开始走上了司法化道路。2012年8月颁布的新《民事诉讼法》规定了人民调解协议司法确认程序，从立法上确立了让人民调解司法化发展道路的法律地位。
二、人民调解司法化的现实法律问题
1．人民调解组织存在发展瓶颈。随着城市经济的发展，农村城镇化趋势明显，人口流动频繁，以价值观念为特征的传统社会正在向利益共同的经济共同体转变，产生了新型共同体，逐步更换了以往旧的组织体系之间的联系。这对人民调解组织的建设和发展产生了制约。人民调解作为一种民间的纠纷解决方式，其主要是依靠民间自治得以运行的，这种自治权威又在很大程度上又依赖于某一团体的社会成员的认同，而市场经济条件下，社会结构的转型导致了社会利益和社会价值的多元化和复杂化，个案中缺乏足够的利益支撑，这样民间自治权威就很难得到社会成员的认同，人民调解原来所依附的心理基础——“熟人社会”正日益淡化。
2．人民调解制度在纠纷解决中的作用受到质疑。相比较以前，人民生活水平得到很大的提高，社会纠纷也表现出很突出的多变性和难以解决性以及敏感性。原有的基层人民调解体系，已不适应或不完全适应社会发展过程中出现的新问题和新情况。作为民间社会调解的人民调解，毕竟是存在很多问题的，诸如程序随意性大、调解员素质参差不齐，相应规范运行不到位、缺乏法律的权威性和强制力，等等。这些原因都会影响人民调解的效果。相比于诉讼，群众在产生纠纷之后更加愿意通过具有专业性、强制性和权威性的诉讼来救济。因此，人民调解在社会矛盾纠纷的解决中所能起到的作用还是比较小的。
3．人民调解程序缺乏约束力。现行法律关于人民调解程序的启动，只要形式条件符合，有明确的被申请人、具体的调解请求、纠纷事实和理由，人民调解委员会就应当受理申请人的申请。但是如果另一方当事人不同意调解，则调解申请不被接受，对被申请人不具有约束力。即使另一方同意调解，在调解程序启动后缺席或者中途离席调解，人民调解程序也应当终止。对人民调解达成的调解协议，《人民调解法》第31条虽然规定，“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。”但对于调解协议的履行，却不具备强制力，一方当事人反悔后拒不履行，人民调解委员会也不能强制执行，只是起督促作用。另一方当事人只能通过仲裁、行政或司法途径寻求解决。
三、人民调解司法化的司法确认程序法律问题
1．人民调解协议司法确认程序的性质不明确。对司法确认程序的性质，新民事诉讼法并未明确规定。按照最高院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（下简称《诉讼与非诉讼相衔接意见》）规定，人民法院审理申请确认调解协议案件，参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》有关简易程序的规定。而根据《司法确认规定》，人民法院进行司法确认的审查，又明显属于非讼程序。在实践中，关于司法确认的性质，各地法院做法也不尽统一，既有按照诉讼程序审理之，也有按照诉讼程序启动后作出调解书处理之，亦有用非讼方式独立解决之。理论界的多数意见认为，司法确认不属于民事诉讼程序的范畴，因为该制度并不解决民事纠纷，而是对当事人之间的权利义务状态予以确认，因而更宜用非讼的特别程序规范。
2．人民调解协议司法确认的适用范围不明确。司法确认是司法机关对当事人私权处分结果的认定。但是，人民调解对“民间纠纷”解决中的内容未必仅仅涉及到当事人的私权，也关系到某些基本事实的认定和权利义务的划分，而这些事项却可能与基础社会关系和第三方利益息息相关。因此，正如法院调解应当有所为有所不为一样，对人民调解协议的司法确认也并非对各类案件都可以适用。
3．人民调解协议司法确认的具体审查程序不明确。《司法确认规定》和新民事诉讼法均确定的管辖法院是人民调解委员会所在地的基层法院，规定具有管辖权法院对人民调解协议进行审查后再行确认，但关于具体的审查方式，却存在很大争议。由于对司法确认程序性质的不同认识，关于司法确认的审查方式也有不同的意见，有观点认为应当用开庭审理的方式，听取当事人的意见，且当事人必须到庭。也有不同观点认为，由于司法确认属于非讼案件，所以不能用开庭审理这一民事诉讼中的专门的审理方式，而只需简单的询问、听证或书面审查即可。
4．人民调解协议司法确认的裁决文书方式存在争议。无论是理论界还是司法实务界都认可司法确认后调解协议的内容具有强制执行效力。新《民事诉讼法》的规定是适用裁定书方式，但《司法确认规定》中规定人民法院经过审查后，做出司法确认的法律文书应当制作确认决定书。从决定书适用的法律属性看，决定本身主要是适用于诉讼过程中解决程序事项，这些事项一般具有临时性或非通常性的特征。而司法确认却是一个案件终局性的处理结果，似乎用决定书不妥。按法律效力位阶原则，也应当只能适用裁定方式，但有关法律和司法解释并没有作出明确的统一规定，实务中也是异议大。
对上述的人民调解协议司法确认程序法律问题，新民事诉讼法并没有明确作出规定，仅有两个条文，其中第一百九十四条主要涉及当事人申请启动司法确认机制，第一百九十五条主要关于人民法院的处理结果。这两条规定即支撑起一个独立的程序，显然是存在立法上的不足，对适用范围、审理方式、文书效力、救济方式、与诉讼的竞合等问题还有待司法解释进一步细化规定。
四、人民调解司法化的发展展望
人民调解协议司法确认程序的具体颁布和实施，对于我国人民调解制度的发展具有十分重要的意义。它既充分地使人民调解制度进入实际有效的履行阶段，提高人民调解工作的实践意义，也为法院减轻了负担、为当事人提供了保障，最大限度地化解纠纷，促进社会和谐。[2]但我们应该承认，人民调解协议的司法确认程序还尚处于起步阶段，程序设计上的问题还需要在不断的实践摸索中逐渐完善。
首先，充分保障人民调解协议的效力。
人民调解是基于双方当事人自愿的基础上进行的，达成的人民调解协议是双方当事人真实的意思表示，是双方自愿履行的，如果依靠当事人自觉性，依靠社会道德、舆论等方式予以督促，没有国家强制力的保障，调解协议签订后就没有任何的实用价值，不但导致调解工作的白费和无效，更加导致对方当事人对人民调解制度的不信任，会让越来越多的当事人对人民调解的失望，甚至放弃这一便利而又高效，对自己有极大益处的民间纠纷解决方式。因此，应当建立健全人民调解与司法调解相衔接工作机制，把调解协议司法确认程序关口前移，一旦达成调解协议，除当事人申请外，人民法院还可依职权对人民调解组织调解达成的协议进行司法确认。
一是解决调解协议司法确认的既判力问题。既判力是裁判的实质确定力，意指裁判一旦确定它对于请求的判断就成为规范当事人今后法律关系的基准，当同一事项再次成为问题时，当事人不能对该判断提出争议、不能提出与之相矛盾的主张，法院也不能做出与该判断相矛盾或抵触的判断。[3]这种终局性裁判对当事人及其利害关系人的权利具有决定作用。因此，在现阶段我国的人民调解组织尚待健全、调解人员的素质有待提升、调解协议的质量难以保障的情况下，法院司法确认程序在审查上要实行严格主义，即形式审查和实质审查并重。形式审查主要审查是否超过申请期限、申请确认的事项是否属于法院的管辖范围，当事人是否具有相应行为能力等事项。实质审查不仅要审查程序性事项，而且要审查调解协议是否是当事人的真实意思表示，是否违反法律、行政法规的强制性规定，是否损害国家、集体利益及第三人的合法权益，是否损害社会公序良俗等等。通过对当事人申请、调解协议、有关证明材料的审查，来确定调解协议是否符合确认条件。
二是解决调解协议司法确认的执行力问题。执行力是指法院裁判记载的给付请求权能够通过强制执行程序实现的效力。它所解决的是裁判中给付内容如何履行问题，即在当事人不自动履行裁判内容时可以由法院运用执行措施保障裁判的履行。《人民调解法》第33条第2款规定，人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。新《民事诉讼法》第195条亦规定，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行。在调解协议司法确认非讼程序主导的思想下，往往容易让人误以为具有执行力的是人民调解协议。必须澄清的是，立法所赋予人民调解协议内容强制执行力的目的，必须通过法院裁判权运用后方能实现。司法确认所产生的执行力是法院裁定所确认的人民调解协议中记载的给付内容，而不是人民调解协议本身。人民调解协议自身是无法产生强制的效果。从而敦促当事人积极向法院申请司法确认以保障自身权益。
三是解决司法确认裁判的救济问题。调解协议司法确认程序实行一审终审制。在救济上，根据《司法确认规定》第10条规定，撤销确认裁判必须具备三个条件，即必须依案外人申请、只能由做出确认决定的人民法院予以撤销和必须在案外人异议期内（即知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内）。从规定看，确认裁判的撤销权只限于对案外人，对当事人而言并不具有撤销权。换句话说，如果案外人没有主张撤销权，法院也不能主动变更，则当事人即无法获得相应救济的。为了维护裁判效力的稳定而忽略当事人自身的救济权利显然过于严苛。实质上民事纠纷充满着复杂性和多样性，在诸多继续性法律关系中，虽说在调解委员会主持下当事人自愿达成了协议并经法院确认后获得了一定效力，但是并不意味着做出决定的基础事实或法律状况后来不会出现任何实质变化。大陆法系国家及地区非讼程序中的设计有裁判变更制度做法，它是非讼程序裁判后法院认为该裁判不当或者裁判基础发生变化时，可依职权或申请变更裁判的一种制度。裁判变更不当是指裁判做出后因法律变动、一般判例的变更或者对同一事实法律关系做出了与判决时完全不同的评价；裁判基础变化则是构成裁判基础的事实出现了情势变化，它主要出现于继续性法律关系中。申请法院变更裁判的主体，则既可以是原裁判的申请人，也可以是第三人。对有益的部分如裁判基础变化情形的裁判变更制度值得借鉴。
其次，明确司法确认案件的运行程序。
人民调解协议司法确认程序运行到底为非讼程序还是诉讼程序，笔者认为应当统一为非讼程序，理由有三：理由一是司法确认裁判效力的依据缘于纠纷当事人的合意。从现行规定看，司法确认要求人民调解协议具有两方面的合意性，一方面要求人民调解协议必须是以解决纠纷为目的自愿达成的协议；另一方面必须双方共同向人民法院提出确认申请。即法院司法确认的前提必须是人民调解协议的非争议性。司法确认只是对已达成调解协议这一事实进行确认，通过司法公权力赋予协议内容的执行力，无需再解决当事人之间的纠纷，因此无需走诉讼程序。理由二是司法解释规定优于司法文件规定。《司法确认规定》属于司法解释，在法院裁判中可以直接引用，而《诉讼与非诉讼相衔接意见》属于司法文件规定，在法院裁判中只能参考，不能直接引用，按法律适用条文援引原则也应当适用非讼程序。理由三是司法审判权的性质决定。司法审判权分为诉讼裁判权与非讼裁判权。诉讼裁判权解决纠纷问题，而非讼裁判权并不解决纠纷[4]，它只是对一种既定的事实或事件进行司法确认，是国家公权力对社会民事生活的一种事前或者说主动介入，以确认某种法律事实或者促进民事权利的形成。在司法确认程序中，法院通过对当事人没有争议的协议内容进行确认、固定，看似在解决纠纷，实质却仅止于对协议内容的确认，是否能解决争议是司法确认制度无法实现的目的。因而，这种确认应是非讼裁判权运用的结果。
一是申请人民调解协议司法确认的提起。新《民事诉讼法》第194条规定申请人民调解协议司法确认必须双方当事人共同向法院提出。《司法确认规定》第4条第一款规定，人民法院收到当事人司法确认申请，应当在三日内决定是否受理。人民法院决定受理的，应当编立“调确字”案号，并及时向当事人送达受理通知书。双方当事人同时到法院申请司法确认的，人民法院可以当即受理并作出是否确认的决定。从规定看，新《民事诉讼法》显然对司法确认申请的提起要求更严格。笔者认为按法律解释方法，对“共同提出”的理解应当作扩大解释，即如果仅一方提出申请，另一方同意亦视为共同提出申请。
二是申请司法确认的人民调解案件范围。《司法确认规定》第4条第二款采用排除法作出规定，即有下列情形之一的，人民法院不予受理：（一）不属于人民法院受理民事案件的范围或者不属于接受申请的人民法院管辖的；（二）确认身份关系的；（三）确认收养关系的；（四）确认婚姻关系的。《诉讼与非诉讼相衔接意见》第24条也作排除规定，有下列情形之一的，人民法院不予确认调解协议效力：（一）违反法律、行政法规强制性规定的；（二）侵害国家利益、社会公共利益的；（三）侵害案外人合法权益的；（四）涉及是否追究当事人刑事责任的；（五）内容不明确，无法确认和执行的；（六）调解组织、调解员强迫调解或者有其他严重违反职业道德准则的行为的；（七）其他情形不应当确认的。笔者认为，从方便、快捷为人民群众解决纠纷和节省司法资源角度考虑，除上述规定外的民间纠纷，经过人民调解组织调解达成协议的，只要双方当事人认为必要时，均可以申请，法院应当受理审查。
三是人民调解协议司法确认的审查和裁决方式。《司法确认规定》第6条规定，人民法院受理司法确认申请后，应当指定一名审判人员对调解协议进行审查。人民法院在必要时可以通知双方当事人同时到场，当面询问当事人。当事人应当向人民法院如实陈述申请确认的调解协议的有关情况，保证提交的证明材料真实、合法。人民法院在审查中，认为当事人的陈述或者提供的证明材料不充分、不完备或者有疑义的，可以要求当事人补充陈述或者补充证明材料。当事人无正当理由未按时补充或者拒不接受询问的，可以按撤回司法确认申请处理。按此规定看是采取书面审查方式，辅以当事人到场询问确认。但到场接受询问毕竟程序随意性比较大，因此是否可采取开庭审理方式？笔者认为，“法无明文禁止即可行”，可以借鉴选民资格案件审理方式进行。对司法确认结果的裁决方式，笔者认为，既然新《民事诉讼法》有明确规定，按找法律效力位阶原则就应当采取裁定方式。为了统一规定，宜对《民事诉讼法》第154条进行修改，对裁定适用于的范围增加一项内容，即人民调解协议的司法确认。
第三，建立健全人民调解组织运行机制。
人民调解制度发展已然成为人民司法制度的重要组成部分，必须完善和强化其运行机制。
一是巩固和发展基层人民调解组织。应当紧密结合农村基层组织和城市社区建设，加快推进村（居）人民调解委员会建设，尤其在交通事故、劳动争议、医患纠纷、物业管理、征地拆迁、环境污染、消费者权益保护、校园伤害等矛盾较集中的行业和领域，建立起行业性、专业性人民调解组织，充分发挥法律工作者以及相关领域专家、学者的专业优势参与调解工作。
二是加大人民调解员培训工作力度。司法行政机关应当会同人民法院，分层级组织开展人民调解培训工作。把人民调解员培训纳入司法行政队伍培训计划，统一规划，分级负责，不断提高人民调解员的政治素质、业务能力和调解技巧。逐步建立培训准入、在岗培训、人民调解员持证上岗制度，开展人民调解员评定工作。
三是加强人民调解工作制度建设。建立健全人民调解与司法调解、行政调解的衔接工作机制，加强三调联动，建立矛盾纠纷受理、分流、引导、司法确认等制度，利用人民调解手段开展矛盾纠纷化解工作。同时建立社情民意分析、重大纠纷集体讨论、重大疑难纠纷报告及调解档案管理等制度，全面、及时、准确地对人民调解工作情况进行登记、统计、分析和报送。
四是落实人民调解工作的保障建设。落实人民调解组织工作场所和工作经费保障。实行统一规范化建设，建立统一的标牌、标识、印章、程序、法律文书、制度等标准。严格按照2007年7月9日财政部、司法部发布的《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》的有关要求，将司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费列入同级财政预算，建立专项资金，确保专款专用，并根据地方经济社会发展水平情况，切实保障人民调解工作经费。
【注释】：
[1]郝振江：“论人民调解协议司法确认裁判的效力”，载《法律科学》2013年第2期。
[2]潘剑锋：“论司法确认”，载《中国法学》，2011年第3期。
[3] [日]谷口安平：《口述民事诉讼法》，有斐阁1987年版，第472页。
[4] 郝振江：“法国法中的非讼程序及其对我国的启示”，载《河南财经政法大学学报》2012年第2期。